Pinjaman Rp1 Triliun Maluku Utara: Investasi Masa Depan atau Bom Waktu Fiskal?

Oleh: Armin Kailul, S.H., M.H

Pegiat Hukum Maluku Utara

_________________

RENCANA Pemerintah Provinsi Maluku Utara mengajukan pinjaman daerah sebesar Rp1 triliun kepada Bank DKI kembali menempatkan politik anggaran daerah dalam sorotan publik. Pemerintah beralasan bahwa pinjaman diperlukan untuk mempercepat pembangunan infrastruktur strategis, terutama jalan dan jembatan, sekaligus mendorong pertumbuhan ekonomi dan kesejahteraan masyarakat.

Usulan itu secara resmi disampaikan kepada DPRD Maluku Utara melalui surat Nomor 900.1/2938/SETDA tertanggal 9 Juni 2026. Hingga pertengahan Juli 2026, DPRD belum memberikan persetujuan final dan masih mengkaji urgensi, dokumen pendukung, dampak fiskal, serta mekanisme pengembalian pinjaman.

Pemerintah menyatakan pinjaman tersebut akan digunakan terutama untuk pembangunan jalan dan jembatan serta diproyeksikan dapat dilunasi dalam waktu sekitar tiga sampai empat tahun.

Di sinilah persoalannya menjadi menarik dalam perspektif politik hukum.

Pertanyaannya bukan sekadar: bolehkah pemerintah daerah berutang?

Pertanyaan yang lebih mendasar adalah: apakah utang Rp1 triliun merupakan instrumen hukum dan kebijakan yang rasional untuk membangun masa depan Maluku Utara, atau justru berpotensi menciptakan beban fiskal baru di tengah persoalan keuangan daerah yang belum sepenuhnya selesai?

Sebab utang publik berbeda dengan utang pribadi. Yang meminjam adalah pemerintah, tetapi yang pada akhirnya harus menyediakan ruang anggaran untuk membayar pokok, bunga, dan biaya lainnya adalah APBD. Artinya, masyarakatlah yang secara tidak langsung ikut menanggung konsekuensinya.

Politik hukum: siapa yang diuntungkan dan siapa yang menanggung?

Dalam pemikiran Mahfud MD, politik hukum pada dasarnya merupakan kebijakan resmi negara mengenai hukum yang akan diberlakukan untuk mencapai tujuan negara. Dengan perspektif ini, pinjaman daerah tidak boleh dipandang sebagai persoalan teknis perbankan semata.

Pinjaman merupakan pilihan politik yang harus diterjemahkan melalui hukum.

Karena itu, legalitas bukan satu-satunya ukuran.

Sebuah pinjaman dapat saja memenuhi prosedur hukum, tetapi pertanyaan mengenai keadilan, kemanfaatan, efisiensi, dan keberlanjutan tetap harus dijawab.

Apabila Rp1 triliun digunakan untuk membangun jalan dan jembatan yang benar-benar membuka isolasi wilayah, memperpendek waktu tempuh, menurunkan biaya distribusi, menghubungkan sentra produksi dengan pasar, dan meningkatkan aktivitas ekonomi masyarakat, pinjaman tersebut dapat disebut sebagai utang produktif.

Tetapi jika pinjaman hanya memperbesar belanja tanpa menciptakan kemampuan ekonomi baru, maka pemerintah pada dasarnya sedang memindahkan persoalan fiskal hari ini kepada APBD masa depan.

Inilah inti politik hukum dari persoalan tersebut.

Hukum harus memastikan bahwa keputusan pemerintah tidak semata-mata menguntungkan pemerintahan yang sedang berkuasa, tetapi juga melindungi kepentingan masyarakat dan generasi yang akan datang.

Data fiskal: angka Rp1 triliun tidak berdiri sendiri

Perdebatan menjadi lebih serius ketika rencana pinjaman tersebut ditempatkan dalam struktur APBD Maluku Utara.

APBD Maluku Utara Tahun Anggaran 2026 menetapkan pendapatan daerah sebesar sekitar Rp2,796 triliun, terdiri atas PAD sekitar Rp1,166 triliun dan transfer pemerintah pusat sekitar Rp1,630 triliun. Dengan demikian, transfer masih menjadi sumber penting pendapatan daerah. APBD 2026 juga menetapkan belanja sekitar Rp2,819 triliun sehingga terdapat defisit sekitar Rp23,25 miliar.

Angka ini penting.

Sebab pinjaman Rp1 triliun nilainya hampir 85,8 persen dari target PAD 2026.

Dengan kata lain, nominal pinjaman baru yang direncanakan hampir menyamai seluruh kemampuan pendapatan asli daerah dalam satu tahun anggaran.

Tentu perbandingan tersebut tidak berarti pinjaman Rp1 triliun harus dibayar sekaligus menggunakan PAD satu tahun. Namun secara politik fiskal, angka tersebut memberi gambaran mengenai skala kewajiban yang hendak ditambahkan.

Lebih menarik lagi, dokumen RPJMD Provinsi Maluku Utara 2025–2029 memproyeksikan PAD sebesar sekitar Rp1,118 triliun pada 2027, Rp1,156 triliun pada 2028, Rp1,200 triliun pada 2029, dan Rp1,255 triliun pada 2030.

Proyeksi tersebut menunjukkan pertumbuhan PAD, tetapi bukan pertumbuhan yang sangat besar.

Jika menggunakan angka RPJMD, PAD diproyeksikan meningkat dari Rp1,118 triliun pada 2027 menjadi Rp1,255 triliun pada 2030. Artinya, dalam empat tahun pertumbuhannya sekitar 12 persen.

Pertanyaan berikutnya menjadi sangat penting:

Apakah pertumbuhan PAD sebesar itu cukup untuk memberikan ruang fiskal bagi pembayaran pinjaman baru Rp1 triliun?

Jawabannya tidak dapat hanya berdasarkan optimisme.

Harus dihitung secara konservatif.

Simulasi cicilan: angka yang harus dibuka kepada publik

Karena sampai saat ini tenor dan tingkat bunga final pinjaman Rp1 triliun belum menjadi informasi yang dapat dijadikan dasar angka kewajiban aktual, simulasi berikut hanya ilustrasi.

Misalnya pinjaman Rp1 triliun diberikan dengan tenor empat tahun dan tingkat bunga efektif 6 persen per tahun, menggunakan skema angsuran tahunan yang sama.

Dalam simulasi tersebut, pembayaran tahunan sekitar Rp288,6 miliar dan total pembayaran selama empat tahun sekitar Rp1,154 triliun.

Jika dibandingkan dengan proyeksi PAD RPJMD, beban pembayaran tahunan tersebut kira-kira setara dengan:

sekitar 25,8 persen PAD 2027;

sekitar 25,0 persen PAD 2028;

sekitar 24,0 persen PAD 2029;

sekitar 23,0 persen PAD 2030.

Ini bukan berarti seperempat PAD secara otomatis harus digunakan untuk membayar pinjaman. Pembayaran utang harus dilihat bersama seluruh kewajiban daerah dan struktur APBD.

Tetapi angka tersebut menunjukkan sesuatu yang tidak boleh diabaikan:

beban pinjaman Rp1 triliun bukan angka kecil jika dibandingkan dengan kemampuan PAD Maluku Utara.

Bagaimana jika bunga lebih tinggi?

Dengan asumsi yang sama, tenor empat tahun, simulasi pembayaran tahunan kira-kira menjadi:

Skenario

Asumsi bunga

Perkiraan pembayaran tahunan

Perkiraan total pembayaran

A

6%

Rp288,6 miliar

Rp1,154 triliun

B

8%

Rp301,9 miliar

Rp1,208 triliun

C

10%

Rp315,5 miliar

Rp1,262 triliun

Sekali lagi, angka tersebut bukan penawaran Bank DKI dan bukan kewajiban aktual Pemprov Maluku Utara. Ini simulasi untuk menunjukkan sensitivitas fiskal terhadap tingkat bunga.

Jika tenor diperpanjang, pembayaran tahunan dapat lebih ringan, tetapi total bunga yang dibayar berpotensi lebih besar.

Sebaliknya, jika tenor diperpendek, beban tahunan meningkat.

Maka, persoalan sebenarnya bukan sekadar “mampu atau tidak membayar Rp1 triliun”.

Persoalannya adalah berapa biaya keseluruhan untuk mendapatkan Rp1 triliun tersebut?

Masalah yang lebih sensitif: utang lama

Kekhawatiran terhadap pinjaman baru semakin relevan karena Maluku Utara pernah menghadapi persoalan kewajiban kepada pihak ketiga.

Pada 2024, anggota Banggar DPRD Maluku Utara pernah mengungkapkan kewajiban utang jangka pendek pemerintah provinsi mencapai sekitar Rp1,35 triliun, mencakup antara lain utang barang dan jasa, belanja modal, dan Dana Bagi Hasil. Pemberitaan saat itu juga menyebut adanya persoalan defisit sekitar Rp414 miliar.

Namun, dokumen RPJMD terbaru menunjukkan adanya perbaikan. Dokumen tersebut mencatat kewajiban jangka pendek yang sebelumnya meningkat tajam telah menurun pada 2024, sementara kewajiban jangka panjang yang sempat tercatat pada tahun-tahun sebelumnya tidak lagi tercatat pada 2024.

Karena itu, angka Rp1,35 triliun pada 2024 tidak boleh langsung dianggap sebagai utang yang masih harus dibayar pada 2026.

Justru karena kondisi tersebut berubah, DPRD harus meminta data terbaru mengenai posisi kewajiban per 2026.

Di sinilah pernyataan Ketua DPRD Maluku Utara bahwa jangan sampai “utang membayar utang” menjadi relevan secara kebijakan. DPRD masih mengevaluasi usulan karena ingin memastikan pinjaman baru tidak memperburuk kondisi fiskal yang ada.

Publik membutuhkan satu angka yang pasti:

berapa total kewajiban Pemprov Maluku Utara yang masih harus dibayar sebelum pinjaman baru Rp1 triliun disepakati?

Tanpa jawaban tersebut, pembahasan pinjaman akan selalu menyisakan ruang spekulasi.

PP Nomor 1 Tahun 2024 memberi pagar hukum

Secara hukum, pemerintah daerah memang dapat melakukan pembiayaan utang.

Tetapi kewenangan tersebut bukan kewenangan tanpa batas.

Peraturan Pemerintah Nomor 1 Tahun 2024 tentang Harmonisasi Kebijakan Fiskal Nasional secara khusus mengatur Pembiayaan Utang Daerah. PP ini menggantikan rezim PP Nomor 56 Tahun 2018 tentang Pinjaman Daerah.

Pasal 36 PP Nomor 1 Tahun 2024 menegaskan bahwa Pembiayaan Utang Daerah digunakan untuk membiayai urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah dan harus dikelola berdasarkan prinsip taat hukum, transparan, akuntabel, efisien dan efektif, kehati-hatian, serta profesional.

Ini merupakan norma yang sangat penting untuk membaca rencana pinjaman Maluku Utara.

Sebab kata kuncinya bukan hanya legal, tetapi juga efisien, efektif, transparan, akuntabel, dan hati-hati.

PP tersebut juga mengatur bahwa nilai bersih maksimal Pembiayaan Utang Daerah setiap tahun terlebih dahulu memperoleh persetujuan DPRD pada saat pembahasan APBD. Selain itu, terdapat persyaratan administratif, keuangan, dan kelayakan kegiatan. Persyaratan keuangan mencakup batas maksimal pembiayaan utang, rasio kemampuan keuangan daerah untuk mengembalikan utang, serta batas maksimal defisit APBD.

Bahkan PP Nomor 1 Tahun 2024 menetapkan rasio kemampuan keuangan daerah untuk mengembalikan Pembiayaan Utang Daerah paling sedikit 2,5 dan membatasi nilai maksimal pembiayaan utang berdasarkan pendapatan APBD yang tidak ditentukan penggunaannya.

Artinya, DPRD tidak cukup hanya bertanya “proyeknya apa?”

DPRD harus meminta dokumen yang membuktikan:

apakah seluruh persyaratan hukum dan fiskal tersebut benar-benar terpenuhi?

Konstitusi: uang rakyat bukan milik pemerintah

Pasal 23 UUD 1945 menempatkan pengelolaan keuangan negara dalam kerangka hukum dan pertanggungjawaban publik.

Mahkamah Konstitusi melalui Putusan Nomor 48/PUU-XI/2013 dan Putusan Nomor 62/PUU-XI/2013 telah berhadapan dengan persoalan konstitusional mengenai keuangan negara dan pengawasannya. Kedua perkara tersebut pada pokoknya ditolak seluruhnya. Putusan Nomor 62/PUU-XI/2013 secara eksplisit berkaitan dengan pengujian UU Keuangan Negara dan UU BPK, termasuk isu pengelolaan dan pengawasan keuangan daerah.

Pelajaran konstitusional yang relevan bagi Maluku Utara adalah bahwa keuangan publik harus ditempatkan dalam kerangka akuntabilitas dan pengawasan, bukan sebagai ruang diskresi politik yang tidak terbatas.

Dengan demikian, pinjaman daerah harus dapat dipertanggungjawabkan tidak hanya kepada lembaga pemberi pinjaman, tetapi kepada rakyat melalui mekanisme APBD dan pengawasan lembaga negara.

Jimly Asshiddiqie: kekuasaan harus dibatasi

Pemikiran Jimly Asshiddiqie mengenai negara hukum demokratis memberikan perspektif penting.

Negara hukum bukan hanya negara yang memiliki banyak peraturan. Negara hukum adalah negara yang kekuasaannya dibatasi oleh hukum dan dijalankan melalui mekanisme checks and balances.

Dalam konteks pinjaman daerah, gubernur memiliki kewenangan eksekutif untuk mengusulkan kebijakan pembangunan.

Tetapi kewenangan tersebut harus bertemu dengan fungsi anggaran dan pengawasan DPRD.

Karena itu, persetujuan DPRD bukan formalitas.

DPRD justru harus menjadi institusi yang bertanya paling keras ketika kebijakan pemerintah berpotensi menciptakan kewajiban fiskal jangka panjang.

Jika pemerintah yakin pinjaman tersebut sehat, maka membuka seluruh dokumen seharusnya bukan masalah.

Justru keterbukaan akan memperkuat legitimasi kebijakan.

A.V. Dicey: supremasi hukum di atas kehendak kekuasaan

A.V. Dicey menempatkan supremasi hukum atau rule of law sebagai salah satu fondasi negara hukum.

Prinsip tersebut penting karena kebijakan fiskal sering kali berada di wilayah yang sangat politis.

Kepala daerah memiliki janji politik kepada masyarakat.

DPRD memiliki kepentingan politik konstituennya.

Namun APBD bukan milik gubernur dan bukan milik DPRD.

APBD adalah instrumen keuangan publik.

Karena itu, keputusan pinjaman tidak boleh didasarkan pada siapa yang menang secara politik, tetapi pada apa yang dibenarkan oleh hukum dan apa yang paling bermanfaat bagi masyarakat.

Di sinilah rule of law harus mengalahkan rule by political interest.

Jangan terjebak pada pertumbuhan ekonomi semata

Pemerintah dapat menunjuk pertumbuhan ekonomi Maluku Utara yang tinggi sebagai alasan optimisme fiskal.

Memang, data Kanwil Ditjen Perbendaharaan menunjukkan ekonomi Maluku Utara tumbuh sangat tinggi; pada triwulan I 2026 pertumbuhan mencapai 19,64 persen secara tahunan, terutama ditopang industri pengolahan dan pertambangan. Namun pada saat yang sama, struktur pendapatan daerah masih sangat bergantung pada transfer pemerintah pusat. Hingga April 2026, transfer menyumbang 77,78 persen pendapatan daerah dalam realisasi APBD konsolidasi, sedangkan PAD sekitar 21,91 persen.

Ini memberikan pelajaran penting.

Pertumbuhan ekonomi tidak otomatis sama dengan kekuatan fiskal pemerintah daerah.

Pertumbuhan ekonomi dapat tinggi, tetapi jika kemampuan daerah mengonversi aktivitas ekonomi menjadi PAD masih terbatas, maka kapasitas membayar utang juga harus dihitung secara hati-hati.

Apalagi apabila sumber pertumbuhan sangat bergantung pada sektor komoditas yang sensitif terhadap harga global.

Karena itu, jangan menggunakan pertumbuhan ekonomi sebagai satu-satunya dasar untuk menyimpulkan bahwa pinjaman Rp1 triliun aman.

Investasi atau bom waktu?

Pada akhirnya, pinjaman Rp1 triliun dapat menjadi investasi masa depan apabila memenuhi setidaknya lima syarat.

Pertama, proyek yang dibiayai benar-benar produktif dan menjadi prioritas pembangunan.

Kedua, manfaat ekonominya dapat diukur.

Ketiga, skema pinjaman memenuhi seluruh persyaratan hukum dan fiskal.

Keempat, pembayaran pokok dan bunga tidak mengorbankan pelayanan dasar.

Kelima, seluruh proses dilakukan secara transparan dan dapat diawasi publik.

Sebaliknya, pinjaman berpotensi menjadi bom waktu fiskal apabila pemerintah hanya mengandalkan proyeksi pendapatan tanpa menunjukkan perhitungan kemampuan pembayaran secara rinci.

Apalagi jika dokumen proposal belum lengkap.

Dalam pembahasan Juli 2026, sejumlah anggota DPRD memang mempertanyakan kelengkapan proposal dan menilai paparan proyeksi pendapatan 2027–2030 belum menjawab substansi pinjaman.

Kritik tersebut patut dipahami.

Proyeksi pendapatan bukan bukti kemampuan membayar utang.

Kemampuan membayar harus dihitung setelah seluruh belanja wajib, belanja pelayanan dasar, kewajiban lama, kebutuhan pegawai, transfer, serta risiko penurunan pendapatan diperhitungkan.

Skenario fiskal: optimistis, moderat, dan pesimistis

Untuk menguji kelayakan, pemerintah dan DPRD seharusnya membuat setidaknya tiga skenario.

Skenario optimistis: PAD tumbuh sesuai atau di atas target RPJMD, belanja wajib terkendali, dan proyek pinjaman menghasilkan aktivitas ekonomi baru. Dalam kondisi ini, pinjaman dapat menjadi investasi.

Skenario moderat: PAD hanya tumbuh sesuai proyeksi, tetapi tidak terjadi peningkatan signifikan pada ruang fiskal. Pemerintah harus memastikan pembayaran utang tidak mengurangi belanja pelayanan dasar.

Skenario pesimistis: PAD turun, transfer pusat berkurang, sementara kewajiban pembayaran tetap. Dalam kondisi seperti ini, pemerintah harus menjawab dari pos mana pembayaran utang akan dilakukan.

Justru skenario ketiga yang paling penting.

Sebab pemerintah yang sehat bukan pemerintah yang hanya mampu membuat rencana ketika ekonomi tumbuh.

Pemerintah yang sehat adalah pemerintah yang mempunyai rencana ketika pendapatan turun.

Jangan wariskan tagihan tanpa aset

Dalam teori keadilan antargenerasi, utang dapat dibenarkan apabila generasi mendatang tidak hanya menerima kewajiban, tetapi juga menerima manfaat atau aset yang dibangun dari utang tersebut.

Karena itu, jika Rp1 triliun digunakan untuk membangun infrastruktur yang produktif dan tahan lama, generasi mendatang setidaknya menerima aset publik.

Namun jika pinjaman digunakan untuk membiayai pengeluaran yang manfaatnya habis dalam waktu singkat, sementara cicilan masih berlangsung bertahun-tahun, maka generasi mendatang hanya menerima tagihan.

Inilah garis pembatas antara utang pembangunan dan utang konsumtif.

Sebelum berutang, buka seluruh angka

Rencana pinjaman Rp1 triliun tidak perlu ditolak hanya karena kata “utang”.

Tetapi juga tidak boleh diterima hanya karena kata “pembangunan”.

Maluku Utara membutuhkan pembangunan infrastruktur.

Namun pembangunan yang baik tidak boleh dibangun dengan mengorbankan kesehatan fiskal daerah.

Karena itu, sebelum persetujuan diberikan, Pemerintah Provinsi Maluku Utara harus membuka kepada DPRD dan publik setidaknya:

berapa bunga pinjaman, berapa tenor, berapa total kewajiban, berapa cicilan per tahun, berapa utang lama yang masih tersisa, dari mana sumber pembayaran, bagaimana dampaknya terhadap belanja wajib, dan berapa manfaat ekonomi yang benar-benar dihasilkan oleh setiap proyek yang dibiayai.

DPRD juga harus meminta stress test terhadap PAD. Jangan hanya menggunakan skenario pendapatan naik.

Hitung pula jika PAD turun 10 persen.

Hitung jika transfer pusat kembali berkurang.

Hitung jika biaya pinjaman meningkat.

Hitung jika proyek terlambat selesai.

Hitung jika manfaat ekonomi tidak sesuai proyeksi.

Itulah politik hukum yang bertanggung jawab.

Mahfud MD mengajarkan bahwa hukum tidak dapat dilepaskan dari arah kebijakan politik negara. Jimly Asshiddiqie mengingatkan pentingnya pembatasan kekuasaan dalam negara hukum demokratis. A.V. Dicey menegaskan supremasi hukum atas kehendak kekuasaan.

Ketiganya bertemu pada satu prinsip sederhana:

kekuasaan fiskal harus tunduk kepada hukum dan kepentingan rakyat.

Maka, persoalan Rp1 triliun bukan sekadar soal apakah Maluku Utara mampu meminjam.

Persoalannya adalah apakah Maluku Utara mampu mempertanggungjawabkan utang tersebut kepada rakyat hari ini dan kepada generasi yang akan datang.

Jika jawabannya ya, dengan data yang terbuka, proyek yang produktif, skema pembayaran yang sehat, dan pengawasan yang kuat, maka Rp1 triliun dapat menjadi investasi masa depan.

Tetapi jika jawabannya dibangun hanya berdasarkan optimisme, sementara angka kewajiban, skema pembayaran, dan risiko fiskal belum dibuka secara memadai, maka kewaspadaan publik adalah sesuatu yang wajar.

Sebab pada akhirnya, pemerintah boleh berganti, gubernur boleh berganti, DPRD boleh berganti.

Tetapi utang tetap tinggal di dalam APBD.

Karena itu, sebelum palu persetujuan diketuk, Maluku Utara perlu memastikan satu hal:

jangan sampai pembangunan hari ini dibayar dengan menggadaikan ruang fiskal generasi esok.

Rp1 triliun dapat menjadi jalan menuju masa depan.

Tetapi tanpa disiplin hukum, transparansi, dan perhitungan fiskal yang matang, ia juga dapat berubah menjadi bom waktu yang baru terasa ketika ruang fiskal sudah terlanjur sempit. (*)